圖/視覺中國(guó)（秦嶺違建別墅整治）

因別墅違建而心憂的，不止是業(yè)主一方。政府、開發(fā)商、政府機(jī)關(guān)審批人員以及環(huán)保督察人士，都成為了這場(chǎng)巡查鏈條中的群體。違建別墅倒下的同時(shí)，不少地方干部被嚴(yán)厲問責(zé)，一些人甚至涉嫌違法，被追究刑事責(zé)任。

比拆除更棘手的難題

2020年剛踏入初秋，大批候鳥陸續(xù)飛抵團(tuán)泊洼水庫(kù)，稍作休整，便要接著往南啟程。但真正擾亂這片水土的，還得從挖掘機(jī)開進(jìn)來(lái)的那天說起。

團(tuán)泊洼水庫(kù)位于天津市靜海區(qū)，水域面積約60平方公里，水量常年充沛。與其他發(fā)展?jié)O業(yè)，或者沿湖建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目的水洼不同，這里承載的一個(gè)生態(tài)保育功能便是鳥類自然保護(hù)區(qū)。但在后續(xù)發(fā)展中，團(tuán)泊洼很快成為當(dāng)?shù)赜忻膭e墅區(qū)，退休干部的療養(yǎng)勝地。

圖/視覺中國(guó)（天津靜海站）

2020年8月末，靜海區(qū)住建委宣布，以鳥類保護(hù)區(qū)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)的名義，將團(tuán)泊洼水庫(kù)旁的3個(gè)別墅項(xiàng)目（丁香島小區(qū)全部房屋、鳶尾島小區(qū)全部房屋、瑞城東苑小區(qū)25-78號(hào)樓），劃定為征收項(xiàng)目。于是，幾十余套“審批手續(xù)齊全”的類別墅建筑被認(rèn)定違建，行將拆除。

緊接著，拆遷工人與拆遷卡車進(jìn)駐到團(tuán)泊洼水庫(kù)，團(tuán)泊洼水庫(kù)的生態(tài)整治行動(dòng)隨即展開。那些突然接到通知?jiǎng)e墅被拆的業(yè)主們卻傻眼了。“我是從正規(guī)渠道購(gòu)買的大產(chǎn)權(quán)房子，別墅五證齊全，也拿了房產(chǎn)證，怎么忽然就成了違建？”業(yè)主張琦說。

所謂五證齊全，指的是開發(fā)商在預(yù)售商品房時(shí)應(yīng)具備《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許可證》、《國(guó)有土地使用證》和《商品房預(yù)售許可證》。過去多年來(lái)，我國(guó)大量別墅都存在手續(xù)不齊全的違建情況。市民張琦買的別墅，雖然躲過了以往違建別墅的灰色地帶，但沒躲過突如其來(lái)的生態(tài)保護(hù)新規(guī)。

不過，有一些關(guān)鍵問題，卻是這些官方資料沒有提及的，譬如補(bǔ)貼問題、生態(tài)紅線標(biāo)準(zhǔn)問題等等。但在這些問題還沒解決之前，挖掘機(jī)的爪機(jī)已經(jīng)伸向了別墅樓的主體。張琦現(xiàn)在要解決的，不僅僅是補(bǔ)貼問題，還有迫在眉睫的搬遷問題。

真正麻煩的事情還在后面。隨著政策的調(diào)整和市場(chǎng)的轉(zhuǎn)化，評(píng)估等定性的過程，變得更加復(fù)雜。拆除之后，房屋的評(píng)估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為一個(gè)更棘手的難題。

按照常規(guī)的拆違程序來(lái)看，這其中至少包括三個(gè)大環(huán)節(jié)，一是違建談話，二是限期拆除通知，三是強(qiáng)制拆除決定。每一個(gè)流程都有嚴(yán)格的程序要求，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，補(bǔ)貼流程長(zhǎng)、評(píng)估費(fèi)用高低不一成為與業(yè)主協(xié)商的重大阻礙。

北京金訴律師事務(wù)所主任王玉臣律師介紹稱，“對(duì)于手續(xù)齊全的拆遷補(bǔ)償，目前一般有三種模式：征收、預(yù)征收、市場(chǎng)化回購(gòu)，這三種行為，征收為行政行為，預(yù)征收為違法行為，市場(chǎng)化回購(gòu)為民事行為。這是本質(zhì)的區(qū)別。以上三種方式最合法合規(guī)是征收，但不能是暴力執(zhí)法。征收和回購(gòu)的不同在于，征收的手續(xù)決定了拆除也沒有問題，在流程上法律上是可以的。而回購(gòu)是沒有經(jīng)過征收流程的，直接拆除毀掉的話，則會(huì)面臨國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失的風(fēng)險(xiǎn)。”

不過， 即使法律規(guī)定了征收的時(shí)候不能低于市場(chǎng)價(jià)格，但是在征收過程中，不少項(xiàng)目實(shí)際上依舊是低于市場(chǎng)價(jià)格的?！叭绻龅搅藦?qiáng)買強(qiáng)賣，業(yè)主有權(quán)采取一系列的法律手段保護(hù)自己，比如違法查處、行政訴訟等方式。如果愿意配合當(dāng)?shù)氐那宄ぷ鳎瑯I(yè)主有權(quán)利要求合適的補(bǔ)償，比如要求不低于市場(chǎng)價(jià)格的貨幣補(bǔ)償，或者要求給予安置房?！?

最嚴(yán)禁墅令之下

針對(duì)別墅的禁令，并不是突如其來(lái)的。

早在2003年，國(guó)土資源部就曾下發(fā)通知，明確規(guī)定了停止別墅類用地的土地供應(yīng)。迄今為止，相關(guān)部門已發(fā)布過十幾道“禁墅令”，效果卻不甚明顯。

供職于某閩系房企的房企營(yíng)銷總張陽(yáng)認(rèn)為，這主要因?yàn)橛袆e墅的市場(chǎng)需求自然會(huì)有供給?！艾F(xiàn)在市場(chǎng)新推出的別墅主要分兩種，一種是部分在售別墅用地變相囤地，捂盤惜售，‘搞二次開發(fā)’，另一種則是在地塊內(nèi)部做文章，通過大量配建等做法‘調(diào)整’容積率繞過政策限制?！?

圖/視覺中國(guó)（石家莊違規(guī)別墅正在緊急拆除）

作為一種稀缺性資源，別墅產(chǎn)品通常具備山水園林等自然優(yōu)勢(shì)。但一個(gè)耐人尋味的現(xiàn)象是，“禁墅令”不斷升級(jí)下，市場(chǎng)對(duì)別墅的需求反而上升，多地省市出現(xiàn)了別墅與高層、洋房混搭的現(xiàn)象，以此規(guī)避“禁墅令”。

2019年4月3日，國(guó)家住建部發(fā)布“史上最嚴(yán)禁墅令”，要求各省市立即暫停辦理本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)別墅項(xiàng)目建設(shè)審批手續(xù)。1個(gè)多月之后，5月14日，國(guó)務(wù)院又召開全國(guó)違建別墅問題清查整治專項(xiàng)行動(dòng)電視電話會(huì)議，此后全國(guó)多地開展違建別墅問題清查整治專項(xiàng)行動(dòng)。

這之后，違建別墅迎來(lái)重拳治理的兩年。秦嶺北麓1100多棟違建別墅被依法拆除，依法收回國(guó)有土地4557畝，退還集體土地3257畝；濟(jì)南雪野湖1000余套違建別墅被拆；湖南湘潭拆除綠心地區(qū)96套違建別墅、59畝違建仿古建筑……

在過去兩年的整治行動(dòng)里，被有關(guān)部門查處的，不僅有開發(fā)商違法施工的別墅、地方政府違規(guī)審批辦理“五證”的別墅，更有因政府任務(wù)承壓導(dǎo)致的“當(dāng)時(shí)合法，現(xiàn)在不合法”的別墅。

為了盡快達(dá)成拆除任務(wù)，一些地方甚至成立專項(xiàng)整治指揮部，城建部門、稅務(wù)局、畜牧局、煤炭局、科技局等各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有派員參與。問題也隨之而來(lái)，違建別墅的拆除標(biāo)準(zhǔn)并不規(guī)范，不少手續(xù)齊全的別墅產(chǎn)品，也被列入拆除名單。

2020年4月份，河北保定市淶水縣山水醉小區(qū)的業(yè)主收到了業(yè)主告知書，當(dāng)?shù)毓芪瘯?huì)要求業(yè)主3天內(nèi)清除所有的個(gè)人物品。理由是這個(gè)小區(qū)的一期40多套別墅，不符合當(dāng)?shù)氐目傮w規(guī)劃，還違反了河北省風(fēng)景名勝相關(guān)條例，必須進(jìn)行拆除。

這些手續(xù)齊全的別墅業(yè)主們，不滿于“違建”的說法，不斷向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T申訴，但最終得到的回應(yīng)卻讓他們哭笑不得。當(dāng)?shù)刂鞴懿块T對(duì)此解釋道， “當(dāng)時(shí)是合法的項(xiàng)目，但是現(xiàn)在不符合旅游區(qū)的規(guī)劃，也就是不合法了”。

除了河北淶水縣別墅，濟(jì)南雪野湖千余套“手續(xù)齊全違建別墅”也被列入拆除計(jì)劃，但查看這些別墅的開發(fā)過程，均是在2010年前后，由企業(yè)通過政府招商引資進(jìn)入雪野湖，合法取得所有開發(fā)手續(xù)，且證件齊全的別墅。

各地的生態(tài)整治行動(dòng)下，諸多“手續(xù)齊全的違建別墅”被逐個(gè)履為平地。而從法律層面來(lái)說，關(guān)于違建別墅有一個(gè)明確的界定。王玉臣律師介紹道，常規(guī)的違建指的是沒有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的建筑。而目前環(huán)湖違建別墅主要分兩類，一類是手續(xù)齊全但是這些手續(xù)違背了國(guó)家的相關(guān)規(guī)劃，屬于地方違規(guī)辦理了相關(guān)開發(fā)手續(xù)，違背了國(guó)家的紅線。一類是手續(xù)不齊全或者沒手續(xù)的違建，這種屬于法律意義上的違建。

“其實(shí)，從法律上來(lái)講，有個(gè)基本原則叫法不溯及既往。不能因?yàn)樾乱?guī)出現(xiàn)了，用新規(guī)去約束之前的行為。如果審批手續(xù)齊全，是不構(gòu)成法律意義上的違建的，開發(fā)商建房只需要按照相關(guān)審批手續(xù)建就是合法的。而之所以出現(xiàn)這種說法，實(shí)際上是因?yàn)殡m然當(dāng)?shù)卣块T出了審批手續(xù)，但和更高一級(jí)的規(guī)劃不相符，甚至可能是違法的，屬于內(nèi)部出了問題?！蓖跤癯颊f道。

險(xiǎn)中取利

2008年，受青島市邀請(qǐng)，臺(tái)灣鄉(xiāng)林集團(tuán)創(chuàng)始人賴正鎰來(lái)到黃島區(qū)考察，在看完張屯嘴鳳凰山一塊背山面海的土地后，他決定留下來(lái)，決意把臺(tái)灣打造的日月潭涵碧樓復(fù)制到青島來(lái)。

圖/視覺中國(guó)（青島涵碧樓）

涵碧樓項(xiàng)目的總投資高達(dá)30億元，光設(shè)計(jì)費(fèi)就花了3.6億元，邀請(qǐng)到安縵酒店的設(shè)計(jì)師Kerry Hill出山設(shè)計(jì)。青島涵碧樓是賴正鎰進(jìn)入大陸的第一個(gè)項(xiàng)目，他不止一次提到，自己選定這塊地只用了30分鐘，但他卻很少說，這塊臨海土地僅為40年產(chǎn)權(quán)的商業(yè)用地，獲批時(shí)并無(wú)住宅部分。但在賴正鎰的一番巧妙操作后，原先規(guī)劃的商業(yè)用地上，開始建起了一棟棟別墅。

在房地產(chǎn)早期開發(fā)進(jìn)程中，類似改變土地性質(zhì)的事情并不少見。一位青島本地的房企人士透露，“比如一塊工業(yè)用地80萬(wàn)元一畝，而住宅用地一畝300萬(wàn)元，那他補(bǔ)交220萬(wàn)元，就能把土地性質(zhì)變成住宅用地，然后把地轉(zhuǎn)給開發(fā)商，價(jià)格可能就是每畝600萬(wàn)元了。一畝地的利潤(rùn)就是幾百萬(wàn)元?！?

一個(gè)有意思的細(xì)節(jié)是，據(jù)知情人士透露，涵碧樓項(xiàng)目開盤過后，賴正鎰并不信任青島當(dāng)?shù)貑T工，要求項(xiàng)目銷售及施工人員必須是臺(tái)灣人?！芭_(tái)妹”們是挺亮眼，但并不接地氣兒，加之售價(jià)過高，銷售情況并不好。2014年開業(yè)時(shí)，賴正鎰轉(zhuǎn)而玩盡營(yíng)銷，找來(lái)彼時(shí)風(fēng)頭正健的范冰冰代言，有傳聞稱，范冰冰事后以五折的價(jià)格購(gòu)入了一幢別墅。

2020年3月25日，黃島官方宣布，涵碧樓的41棟建筑將進(jìn)行整治拆除，整治理由則是“項(xiàng)目建設(shè)施工中破壞了礁巖”。這些被拆掉的別墅市場(chǎng)均價(jià)8萬(wàn)元，按最小戶型600多平米計(jì)算，一套別墅總價(jià)至少是5000萬(wàn)元。41棟別墅的拆建，將造成高達(dá)20多億元的損失。

知情人士向財(cái)經(jīng)天下周刊記者透露，涵碧樓別墅拆除過后的區(qū)域，將重新規(guī)劃為公園。至于與業(yè)主協(xié)商后續(xù)賠償?shù)裙ぷ鳎瑒t由融創(chuàng)代為處理。

在房地產(chǎn)大開發(fā)時(shí)期，很多地方政府的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，大量自然保護(hù)區(qū)土地，被調(diào)整為開發(fā)區(qū)住宅用地，以提升經(jīng)濟(jì)效益。

翻看我國(guó)《土地管理法》，其將土地分為三大類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。這其中，農(nóng)用地的保護(hù)力度最大，比如有土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地保護(hù)紅線制度、耕地占補(bǔ)平衡制度等。而自然保護(hù)區(qū)絕大多數(shù)則屬于未利用地，對(duì)它的保護(hù)和管理力度均相對(duì)偏弱，管理亂象頻出。

早期，地方政府把優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源變成土地拍賣的現(xiàn)象屢見不鮮。為了加大招商引資力度，一些景區(qū)管委會(huì)甚至?xí)虺觥氨Ｄ肥椒?wù)”口號(hào)，給出稅收優(yōu)惠等政策，一舉引進(jìn)多家地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)駐景區(qū)。這種竭澤而漁的發(fā)展模式，讓投身其中的企業(yè)陷入了惡性循環(huán)。比如，位于海南的雅居樂清水灣項(xiàng)目被拆，恒大?；◢u項(xiàng)目被罰2.15億元，而完成了階段性整改的融創(chuàng)日月島也被罰5001萬(wàn)元。

一場(chǎng)環(huán)保風(fēng)暴下，一大批違建別墅現(xiàn)了形。而那場(chǎng)被制作成44分鐘的紀(jì)錄片《一抓到底正風(fēng)紀(jì)——秦嶺違建整治始末》，也給那些侵占生態(tài)環(huán)境的地方和企業(yè)們敲響了警鐘，不是什么錢都可以掙的。